Нещодавно набрав чинності новий Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення механізмів регулювання банківської діяльності» №590-ІХ, який серед іншого вносить низку змін до Кодексу адміністративного судочинства України в частині розгляду адміністративних спорів із ФГВФО та НБУ, які важко назвати такими, що спрямовані на захист прав та інтересів осіб, що згідно Конституції України повинно бути головною метою будь-якої державницької політики.
Як завжди, найбільшою проблемою є низький рівень законодавчої техніки, який за гонитвою в отриманні бажаного результату призводить до незворотних наслідків, наведемо декілька таких моментів.
Так, внесення змін в КАС України найбільше відзначається тим, що тепер є нова норма статті 266-1, яка регулює особливості провадження у справах щодо оскарження індивідуальних актів Національного банку України, Фонду гарантування вкладів фізичних осіб, Міністерства фінансів України, Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку та рішень Кабінету Міністрів України стосовно виведення банків з ринку.
Серед зазначених правил та особливостей ч. 5 ст. 266-1 КАС України тепер встановлює, що під час розгляду адміністративних справ, визначених частиною першою цієї статті, суд перевіряє, чи прийнятий індивідуальний акт або рішення на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, які визначають повноваження Національного банку України, Фонду гарантування вкладів фізичних осіб, Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку, Кабінету Міністрів України та Міністерства фінансів України
В той же час, ст. 2 КАС України говорить, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України;2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Тобто, норма ч. 5 ст. 266-1 КАС України визначає лише 1 з 10 підстав, які мають бути перевірені судом при вирішенні адміністративного спору з визначеним колом суб’єктів, що явно обмежує судовий контроль та виводить його виключного в рамки формального процесу, який явно не спрямований на захист прав та інтересів саме осіб, а не суб’єктів владних повноважень.
Крім того таке обмеження судового контролю фактично призводить до звуження змісту права на судовий захист та може свідчити лише про бажання зробити усе можливе аби у звичайних кредиторів банку уже на початковому етапі не було жодних перспектив у такому судовому процесі.
Підтвердженням такої думки може слугувати і ч. 6 ст. 266-1 КАС України, яка передбачає, що під час розгляду адміністративних справ, визначених частиною першою цієї статті, суд використовує як підставу для власної оцінки та покладається на кількісні, якісні оцінки та висновки, зроблені Національним банком України, Фондом гарантування вкладів фізичних осіб, Кабінетом Міністрів України, Міністерством фінансів України, Національною комісією з цінних паперів та фондового ринку, на підставі яких були прийняті відповідні рішення.
Норма цікава тим, що фактично говорить про те, що справа має бути вирішена виключно не на підставі доказів відповідача, а на оцінці доказів, наданих сторонами в їх сукупності, тобто абсолютно нівелюється як принцип змагальності, так і рівності, взагалі таке враження, що позивач у даних справах – третій зайвий.
В той же час, нібито як ложка меду мали б слугувати п. 2 та п. 3 ч. 6 ст. 266-1 КАС України, які містять виключення щодо врахування кількісних, якісних оцінок та висновків, зроблених Національним банком України, Фондом гарантування вкладів фізичних осіб, Кабінетом Міністрів України, Міністерством фінансів України, Національною комісією з цінних паперів та фондового ринку, зокрема, якщо: кількісні, якісні оцінки та висновки ґрунтуються на очевидно помилкових відомостях та/або не враховують суттєвих обставин (фактів), за умови врахування яких оскаржуване рішення/акт не могло бути прийнято; наявні очевидні розбіжності та/або логічні суперечності між кількісними, якісними оцінками та/або висновками.
Відразу постає питання як та хто може встановити таке «очевидно помилкове», «логічно суперечливе» та ще й визначити що є «суттєвою обставиною» та ще й дивлячись для кого.
В даному випадку, слід зазначити про те, що процесуальні зміни не передбачають обов’язку для суб’єктів, визначених в ст. 266-1 КАС України надавати кількісні, якісні оцінки та висновки, а для «звичайних смертних» – це відомості, що містять охоронювану таємницю.
Цитовані пункти – це суцільна правова невизначеність, яка не містить навіть спроби на врахування верховенства права, оскільки не містить механізму їх реалізації, що дозволяє припустити умисність таких дій з метою неможливості їх реалізації як способу захисту в даній категорії справ.
Серед іншого щодо чіткості норм та якості закону варто згадати, що ст. 151 КАС України також було доповнено черговими заборонами щодо можливості забезпечення позову, зокрема:
П. 2 ч. 3 ст. 151 КАС України тепер звучить наступним чином: не допускається забезпечення позову шляхом зупинення рішень Фонду гарантування вкладів фізичних осіб щодо призначення уповноваженої особи Фонду гарантування вкладів фізичних осіб та щодо здійснення тимчасової адміністрації або ліквідації банку, встановлення заборони або обов’язку вчиняти певні дії, обов’язку утримуватися від вчинення певних дій уповноваженій особі Фонду гарантування вкладів фізичних осіб або Фонду гарантування вкладів фізичних осіб, його посадовим особам при здійсненні тимчасової адміністрації або ліквідації банку, а також іншим особам під час реалізації Фондом гарантування вкладів фізичних осіб майна банку, віднесеного до категорії неплатоспроможних, та банку, що ліквідується відповідно до Закону України «Про систему гарантування вкладів фізичних осіб».
В даній нормі ключовим моментом «прогресивних змін» є відсутність визначення кола «інших осіб», по відношенню до яких тепер не можна застосувати забезпечення, при цьому не вказано як ці «інші особи», пов’язані з реалізацією Фондом гарантування вкладів фізичних осіб майна банку, віднесеного до категорії неплатоспроможних, та банку, що ліквідується, та чим виправдане таке обмеження.
Так, по відношенню до будь-якого кредитора чи боржника банку, віднесеного до категорії неплатоспроможних чи такого, що перебуває в процесі ліквідації, не можна застосувати забезпечення, і тільки з тих причин, що майно такого банку реалізується ФГВФО, незалежно від того який спір виник відносно такого кредитора чи боржника. Наприклад, тепер теоретично у будь-якому спорі, де стороною є суб’єкт владних повноважень, який є боржником чи кредитором такого банку, неможливо здійснити забезпечення, оскільки такий суб’єкт входить в коло «інших осіб».
Тим не менше, вершиною нігілізму права на захист у справах, що визначені ст. 266-1 КАС України, є результат такого судового процесу, зокрема ч. 9 ст. 266-1 КАС України передбачає, що визнання протиправним (незаконним) та скасування індивідуального акта/рішення, визначеного частиною першою цієї статті, або окремих його положень: не відновлює того становища банку, яке існувало до прийняття такого акта/рішення, включаючи правовий статус цього банку, та не відновлює становища/прав осіб, які були учасниками банку на момент прийняття такого акта/рішення; не може бути підставою для визнання недійсними, нечинними, протиправними та скасування будь-яких рішень, правочинів або інших дій / визнання протиправною бездіяльності, прийнятих, вчинених або допущених у процедурі виведення неплатоспроможного банку з ринку / ліквідації банку; не породжує будь-яких прав осіб, які були учасниками банку на момент прийняття такого індивідуального акта/рішення, крім права на відшкодування заподіяної шкоди.
Важко описати усі наслідки, які матимуть дані норми, але наведено найбільш популярну проблему – ФГВФО під час тимчасової адміністрації визнає правочин недійсним, в той же час судом визнається, що власне рішення про введення тимчасової адміністрації було протиправним, однак для визнаного недійсним правочину це нічого не означає і права поновлені не будуть, що знову ж таки є підтвердженням тої думки, що вчинені усі дії аби даний судовий процес заздалегідь був неперспективним.
І на завершення ще одна «процесуальна гарантія захисту прав» – ч. 10 ст. 266-1 КАС України передбачає, що суд не може прийняти будь-яке інше рішення, що може мати наслідком зупинення/припинення розпочатої процедури виведення неплатоспроможного банку з ринку та/або ліквідації банку.
Це при тому, що ч. 1 ст. 266-1 КАС України передбачає, що правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо: 1) законності індивідуальних актів Національного банку України про віднесення банку до категорії неплатоспроможних, про відкликання у банку банківської ліцензії та ліквідацію банку, про затвердження пропозиції Національного банку України про участь держави у виведенні неплатоспроможного банку з ринку; 2) законності індивідуальних актів Фонду гарантування вкладів фізичних осіб про запровадження тимчасової адміністрації у банку, про початок процедури ліквідації банку, про затвердження плану врегулювання та будь-яких інших індивідуальних актів, прийнятих на його виконання, а також індивідуальних актів щодо призначення уповноважених осіб Фонду гарантування вкладів фізичних осіб, делегування їм повноважень.
Тобто, навіть у випадку, якщо суд визнає незаконним рішення про віднесення банку до категорії неплатоспроможних, про відкликання у банку банківської ліцензії та ліквідацію банку, то процедура виведення банку з ринку та його ліквідація, що була розпочата на підставі незаконного акту не буде припинена, отакий «ефективний правовий захист» передбачає закон від протиправних дій щодо виведення банків з ринку, при цьому слід пам’ятати, що закон також не передбачає жодних запобіжників щодо штучного створення ситуації виведення банку з ринку з не виключено корисливою метою привласнення коштів та майна кредиторів.
Так, під виглядом боротьби з недобросовісними власниками банків, громадян позбавили захисту від протиправних дій ФГВФО та НБУ в питаннях виведення банку з ринку – в смачній цукерці гірка та повільна отрута, яка рано чи пізно стане причиною повного знищення української банківської системи.
Анна Мартиненко, адвокат АО Кравець і партнери
Ростислав Кравець, адвокат, старший партнер АО Кравець і партнери
для РЕЗОНАНС