Верховенство права, правова держава, законодавчо визначений процес і законотворча діяльність – несумісні речі, але законодавчий процес без верховенства права, правової держави, законодавчо визначеного процесу – істина.
Яскравим прикладом цього може слугувати «блискавична» робота Верховної Ради України з розгляду проекту Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо діяльності Генеральної прокуратури України під №4645 та прийняття Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо діяльності Генеральної прокуратури України» №1355-VІІІ від 12.05.2016 року.
Так, за 2 робочі дні Верховна Рада України (далі – ВРУ) встигла зареєструвати законопроект, надати його на дослідження відповідним комітетам, ознайомити народних депутатів, розглянути та прийняти в одне засідання, не зважаючи при цьому на вимоги, визначені Регламентом Верховної Ради України, та відверто ігноруючи їх під егідою «невідкладності» та чергової «благородної» мети.
Що ж робити тим, хто не згоден терпіти таке знущання над собою і не готовий допускати свавілля державних органів, бо сьогодні законопроект, який тебе не стосується, а завтра – смертна кара всіх, хто заявив про свої права.
Здавалося б суд – найефективніший та гарантований захисник прав людини, однак не все так просто.
Адміністративні суди приходять до висновку, що відповідно до ч. 2 ст. 1 Регламенту ВРУ саме цей Регламент визначає законодавчу процедуру, процедуру розгляду інших питань, віднесених до повноважень ВРУ, та порядок здійснення контрольних функцій ВРУ. Саме згідно з нормами Регламенту Верховної Ради України створені нею з числа народних депутатів України комітети ВРУ, обрані нею Голова ВРУ та його заступники, народні депутати України в порядку і строки, визначені Регламентом Верховної Ради України, реалізують дії з розгляду законопроектів, які за змістом, способами, прийомами, цілепокладанням і юридичною природою є проявами (вираженням, властивостями) функції законотворення. Такі дії ВРУ не є (не можуть бути) управлінськими, а тому не підпадають під контроль суду адміністративної юрисдикції.
Наслідком таких висновків адміністративних судів є відмова або у відкритті провадження або у задоволенні позовної заяви.
В той же час Конституційний Суд України зазначає, що відповідно до ст. 150, ч. 1 ст. 152 Конституції України неконституційним може бути визнаний лише той правовий акт Верховної Ради України, у процесі прийняття чи схвалення якого або набрання ним чинності було порушено процедурні вимоги, що встановлюються Конституцією України, а не іншими правовими актами, зокрема законом про Регламент Верховної Ради України. У випадку, коли стверджується про недотримання Верховною Радою України вимог статей Регламенту Верховної Ради України, то фактично ставиться питання щодо перевірки законності процедури розгляду та ухвалення Закону, що не належить до повноважень та підвідомчості Конституційного Суду України (рішення Конституційного Суду України від 12 липня 2000 року №9-рп/2000, ухвали Конституційного Суду України від 25 січня 2001 року №1-уп/2001, від 16 вересня 2014 року №79-у/2014, від 08.07.2015 №29-у/2015, від 17.09.2015 року №41-у/2015).
Наслідком таких висновків Конституційного Суду України є відмова у відкритті провадження.
Отже, судами штучно створений правовий вакуум, в якому фактично неможливо оскаржити протиправні діяння пов’язані з грубим ігноруванням законодавчо визначеної процедури прийняття законів Верховною Радою України.
В даному випадку саме судами штучно створено ситуацію щодо власне спору про визначення юрисдикції розгляду даної категорії справ та не надано жодних роз’яснень подальшої реалізації права на судовий захист.
Оцінюючи вагомість висновків адміністративних судів та Конституційного Суду України варто нагадати, що виключно до компетенції Конституційного Суду України віднесено право тлумачення законодавства, тобто цілком очевидним є, що у разі наявності конституційного подання щодо тлумачення норм визначення юрисдикції суддів для вирішення питання щодо дотримання ВРУ Регламенту ВРУ під час розгляду законопроекту – Конституційний Суд України, зважаючи на свою практику, вкаже на загальну юрисдикцію та підсудність адміністративних судів.
Поруч з цим варто звернути увагу на рішення Конституційного Суду України у справі №15-рп/2002 від 09.07.2002 року, де було зазначено таке:
«Із змісту частини другої статті 124 Конституції України щодо поширення юрисдикції на всі правовідносини, що виникають у державі, випливає, що кожен із суб’єктів правовідносин у разі виникнення спору може звернутися до суду за його вирішенням. Суб’єктами таких правовідносин можуть бути громадяни, іноземці, особи без громадянства, юридичні особи та інші суб’єкти цих правовідносин.
Право на судовий захист передбачено й іншими статтями Конституції України. Так, відповідно до статті 8 Конституції України звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України, норми якої мають пряму дію та найвищу юридичну силу, гарантується. Тобто можливість судового захисту не може бути поставлена законом, іншими нормативно-правовими актами у залежність від використання суб’єктом правовідносин інших засобів правового захисту.
З урахуванням викладеного положення частини другої статті 124 Конституції України щодо поширення юрисдикції судів на всі правовідносини, що виникають у державі, в аспекті конституційного звернення необхідно розуміти так, що право особи (громадянина України, іноземця, особи без громадянства, юридичної особи) на звернення до суду за вирішенням спору не може бути обмежене законом, іншими нормативно-правовими актами».
Додатково варто зазначити про наступне.
Відповідно до ст. 17 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв’язку з здійсненням суб’єктом владних повноважень владних управлінських функцій, а також у зв’язку з публічним формуванням суб’єкта владних повноважень шляхом виборів або референдуму. Юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема, спори фізичних чи юридичних осіб із суб’єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
В той же час за визначенням у ст. 3 КАС України суб’єкт владних повноважень — орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб’єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
При цьому поняття «владних управлінських функцій» в самому КАС України не міститься, однак в п. 3 постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України «Про окремі питання юрисдикції адміністративних судів» №8 від 20.05.2013 року зазначено, що для цілей і завдань адміністративного судочинства владну управлінську функцію необхідно розуміти як діяльність усіх суб’єктів владних повноважень з виконання покладених на них Конституцією чи законами України завдань.
Серед основних завдань ВРУ є в тому числі регулювання суспільних відносин шляхом прийняття законів, у відповідності до визначеної процедури.
В даному випадку описана позиція судів призводить до ігнорування верховенства права в країні та дозволяє необмежене самоправство органів державної влади від якого особа не може захиститися навіть в судовому порядку.
Таким чином, завдання судів щодо захисту прав, свобод та інтересів людини перетворюється в захист держави від людини.
Відповідно до ст. 3 Конституції України держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Ст. 6 Конституції України визначає, що органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України. Ст. 19 Конституції України встановлює, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Наведені вище конституційні норми встановлюють прямий обов’язок органів державної влади дотримуватися вимог законодавства, в той же час народ як єдине джерело влади в України має кореспондуюче право вимагати від органів державної влади діяти у відповідності до законодавства України.
В даному випадку цинічне порушення законодавчо визначеної процедури прийняття законів порушує право особи на належне управління державними справами органами державної влади, яким було ввірене таке управління.
З огляду на це варто вказати на практику Європейського суду з прав людини (далі – ЄСПЛ), де було зроблено наступні висновки:
«Суд підкреслює особливу важливість принципу «належного урядування». Він передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, то державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб (див. рішення у справах «Беєлер проти Італії» [ВП] (Beyeler v. Italy [GC]), заява №33202/96, «Онер’їлдіз проти Туреччини» [ВП] (Oneryildiz v. Turkey [GC]), заява №48939/99, «Megadat.com S.r.l. проти Молдови» (Megadat.com S.r.l. v. Moldova), заява №21151/04, «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland), заява №10373/05). Зокрема, на державні органи покладено обов’язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок (див., наприклад, рішення у справах «Лелас проти Хорватії» (Lelas v. Croatia), заява №55555/08, «Тошкуце та інші проти Румунії» (Toscuta and Others v. Romania), заява №36900/03) і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах (див. зазначені вище рішення у справах «Онер’їлдіз проти Туреччини» (Oneryildiz v. Turkey), «Беєлер проти Італії» (Beyeler v. Italy).
Принцип «належного урядування», як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість (див. зазначене вище рішення у справі «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland). Іншими словами, державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов’язків (див. зазначене вище рішення у справі «Лелас проти Хорватії» (Lelas v. Croatia), п. 74)»
Резюмуючи вищеописане, варто лише нагадати про кількісне співвідношення посадовців та народу, і, що джерело влади все таки народ, який має право як наділяти, так і позбавляти, незалежно від того, який тиск чи шантаж на суддів здійснюють ті, хто при владі. Відсутність такої можливості або її відверте ігноруваня призводить до узурпації влади і чергових “революцій”.
Анна Мартиненко
Адвокат, Адвокатська компанія “Кравець і партнери”
Ростислав Кравець
Адвокат, старший партнер
Адвокатська компанія “Кравець і партнери”